國務院辦公廳關于推進醫(yī)療聯合體建設和發(fā)展的指導意見
國辦發(fā)〔2017〕32號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革實施以來，我國全民醫(yī)保體系加快建立健全，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構服務條件顯著改善，以全科醫(yī)生為重點的基層人才隊伍建設不斷加強，基層服務長期薄弱的狀況逐步改變，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務公平性和可及性明顯提升。但要看到，強基層是一項長期艱巨的任務，我國優(yōu)質醫(yī)療資源總量不足、結構不合理、分布不均衡，特別是仍面臨基層人才缺乏的短板，已成為保障人民健康和深化醫(yī)改的重要制約。開展醫(yī)療聯合體（以下簡稱醫(yī)聯體）建設，是深化醫(yī)改的重要步驟和制度創(chuàng)新，有利于調整優(yōu)化醫(yī)療資源結構布局，促進醫(yī)療衛(wèi)生工作重心下移和資源下沉，提升基層服務能力，有利于醫(yī)療資源上下貫通，提升醫(yī)療服務體系整體效能，更好實施分級診療和滿足群眾健康需求。為指導各地推進醫(yī)聯體建設和發(fā)展，經國務院同意，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會以及全國衛(wèi)生與健康大會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，立足我國經濟社會和醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展實際，以落實醫(yī)療機構功能定位、提升基層服務能力、理順雙向轉診流程為重點，不斷完善醫(yī)聯體組織管理模式、運行機制和激勵機制，逐步建立完善不同級別、不同類別醫(yī)療機構間目標明確、權責清晰、公平有效的分工協(xié)作機制，推動構建分級診療制度，實現發(fā)展方式由以治病為中心向以健康為中心轉變。
?。ǘ┗驹瓌t。
政府主導，統(tǒng)籌規(guī)劃。落實政府規(guī)劃、指導、協(xié)調、監(jiān)管、宣傳等職能，以城市和縣域為重點，根據區(qū)域醫(yī)療資源結構布局和群眾健康需求，按照業(yè)務相關、優(yōu)勢互補、雙向選擇、持續(xù)發(fā)展等要求，兼顧既往形成的合作關系，統(tǒng)籌安排醫(yī)療機構組建醫(yī)聯體。
堅持公益，創(chuàng)新機制。堅持政府辦醫(yī)主體責任不變，切實維護和保障基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性。堅持醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯動改革，創(chuàng)新機制，逐步破除行政區(qū)劃、財政投入、醫(yī)保支付、人事管理等方面的壁壘和障礙，優(yōu)化資源結構布局，結合醫(yī)保支付方式等改革的推進，逐步建立完善醫(yī)療機構間分工協(xié)作機制。
資源下沉，提升能力。利用三級公立醫(yī)院優(yōu)質資源集中的優(yōu)勢，通過技術幫扶、人才培養(yǎng)等手段，發(fā)揮對基層的技術輻射和帶動作用。鼓勵醫(yī)聯體內統(tǒng)一管理模式，發(fā)揮集約優(yōu)勢，推進區(qū)域醫(yī)療資源共享，發(fā)揮科技引領與支撐作用，提高醫(yī)療服務體系整體能力與績效。
便民惠民，群眾受益。堅持以人民健康為中心，逐步實現醫(yī)療質量同質化管理，強化基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的居民健康“守門人”能力，推進慢性病預防、治療、管理相結合，促進醫(yī)聯體建設與預防、保健相銜接，方便群眾就近就醫(yī)，減輕疾病負擔，防止因病致貧返貧，促進健康產業(yè)發(fā)展和經濟轉型升級，增強群眾獲得感。
（三）工作目標。2017年，基本搭建醫(yī)聯體制度框架，全面啟動多種形式的醫(yī)聯體建設試點，三級公立醫(yī)院要全部參與并發(fā)揮引領作用，綜合醫(yī)改試點省份每個地市以及分級診療試點城市至少建成一個有明顯成效的醫(yī)聯體。探索對縱向合作的醫(yī)聯體等分工協(xié)作模式實行醫(yī)保總額付費等多種方式，引導醫(yī)聯體內部初步形成較為科學的分工協(xié)作機制和較為順暢的轉診機制。
到2020年，在總結試點經驗的基礎上，全面推進醫(yī)聯體建設，形成較為完善的醫(yī)聯體政策體系。所有二級公立醫(yī)院和政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構全部參與醫(yī)聯體。不同級別、不同類別醫(yī)療機構間建立目標明確、權責清晰、公平有效的分工協(xié)作機制，建立責權一致的引導機制，使醫(yī)聯體成為服務、責任、利益、管理共同體，區(qū)域內醫(yī)療資源有效共享，基層服務能力進一步提升，有力推動形成基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式。
二、逐步形成多種形式的醫(yī)聯體組織模式
各地要根據本地區(qū)分級診療制度建設實際情況，因地制宜、分類指導，充分考慮醫(yī)療機構地域分布、功能定位、服務能力、業(yè)務關系、合作意愿等因素，充分發(fā)揮中央、地方、軍隊、社會各類醫(yī)療資源作用，尊重基層首創(chuàng)精神，探索分區(qū)域、分層次組建多種形式的醫(yī)聯體，推動優(yōu)質醫(yī)療資源向基層和邊遠貧困地區(qū)流動。根據社會辦醫(yī)療機構意愿，可將其納入醫(yī)聯體。
?。ㄒ唬┰诔鞘兄饕M建醫(yī)療集團。在設區(qū)的市級以上城市，由三級公立醫(yī)院或者業(yè)務能力較強的醫(yī)院牽頭，聯合社區(qū)衛(wèi)生服務機構、護理院、專業(yè)康復機構等，形成資源共享、分工協(xié)作的管理模式。在醫(yī)聯體內以人才共享、技術支持、檢查互認、處方流動、服務銜接等為紐帶進行合作。
?。ǘ┰诳h域主要組建醫(yī)療共同體。重點探索以縣級醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為樞紐、村衛(wèi)生室為基礎的縣鄉(xiāng)一體化管理，與鄉(xiāng)村一體化管理有效銜接。充分發(fā)揮縣級醫(yī)院的城鄉(xiāng)紐帶作用和縣域龍頭作用，形成縣鄉(xiāng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生機構分工協(xié)作機制，構建三級聯動的縣域醫(yī)療服務體系。
（三）跨區(qū)域組建?？坡撁?。根據不同區(qū)域醫(yī)療機構優(yōu)勢專科資源，以若干所醫(yī)療機構特色專科技術力量為支撐，充分發(fā)揮國家醫(yī)學中心、國家臨床醫(yī)學研究中心及其協(xié)同網絡的作用，以?？茀f(xié)作為紐帶，組建區(qū)域間若干特色?？坡撁?，形成補位發(fā)展模式，重點提升重大疾病救治能力。
?。ㄋ模┰谶呥h貧困地區(qū)發(fā)展遠程醫(yī)療協(xié)作網。大力發(fā)展面向基層、邊遠和欠發(fā)達地區(qū)的遠程醫(yī)療協(xié)作網，鼓勵公立醫(yī)院向基層醫(yī)療衛(wèi)生機構提供遠程醫(yī)療、遠程教學、遠程培訓等服務，利用信息化手段促進資源縱向流動，提高優(yōu)質醫(yī)療資源可及性和醫(yī)療服務整體效率。
城市與農村之間可以城市三級公立醫(yī)院為主體單位，在已建立的長期穩(wěn)定對口支援關系基礎上，通過托管區(qū)域內縣級醫(yī)院等多種形式組建醫(yī)聯體，三級公立醫(yī)院可向縣級醫(yī)院派駐管理團隊和專家團隊，重點幫扶提升縣級醫(yī)院醫(yī)療服務能力與水平。國家級和省級公立醫(yī)院除參加屬地醫(yī)聯體外，可跨區(qū)域與若干醫(yī)聯體建立合作關系，組建高層次、優(yōu)勢互補的醫(yī)聯體，開展創(chuàng)新型協(xié)同研究、技術普及推廣和人才培養(yǎng)，輻射帶動區(qū)域醫(yī)療服務能力提升。
三、完善醫(yī)聯體內部分工協(xié)作機制
（一）完善組織管理和協(xié)作制度。制定醫(yī)聯體章程，規(guī)定主體單位與其他成員單位的責任、權利和義務，完善醫(yī)療質量管理等制度，提高管理效率。醫(yī)聯體可探索在醫(yī)院層面成立理事會。
?。ǘ┞鋵嶀t(yī)療機構功能定位。醫(yī)聯體建立責任共擔和利益分配機制，調動醫(yī)聯體內各醫(yī)療機構積極性，落實功能定位。三級醫(yī)院逐步減少常見病、多發(fā)病、病情穩(wěn)定的慢性病患者比例?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構和專業(yè)康復機構、護理院等為診斷明確、病情穩(wěn)定的慢性病患者、康復期患者、老年病患者、晚期腫瘤患者等提供治療、康復、護理服務。鼓勵村衛(wèi)生室根據當地群眾就醫(yī)需求，加強公共衛(wèi)生和健康管理服務，做好疾病預防控制工作。
?。ㄈ┰鷮嵧七M家庭醫(yī)生簽約服務。加強全科醫(yī)生培養(yǎng)。以高血壓、糖尿病等慢性病為重點，在醫(yī)聯體內加快推進家庭醫(yī)生簽約服務，優(yōu)先覆蓋老年人、孕產婦、兒童、殘疾人等重點人群，以需求為導向做實家庭醫(yī)生簽約服務，2017年要把所有貧困人口納入簽約服務范圍。通過簽約服務，鼓勵和引導居民在醫(yī)聯體內到基層首診，上級醫(yī)院對簽約患者提供優(yōu)先接診、優(yōu)先檢查、優(yōu)先住院等服務。探索對部分慢性病簽約患者提供不超過2個月用藥量的長處方服務，有條件的地方可以根據雙向轉診患者就醫(yī)需求，通過延伸處方、集中配送等形式加強基層和上級醫(yī)院用藥銜接，方便患者就近就醫(yī)取藥。
（四）為患者提供連續(xù)性診療服務。鼓勵護理院、專業(yè)康復機構等加入醫(yī)聯體。建立醫(yī)聯體內轉診機制，重點暢通向下轉診通道，將急性病恢復期患者、術后恢復期患者及危重癥穩(wěn)定期患者及時轉診至下級醫(yī)療機構繼續(xù)治療和康復，加強醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合，為患者提供一體化、便利化的疾病診療—康復—長期護理連續(xù)性服務。
四、促進醫(yī)聯體內部優(yōu)質醫(yī)療資源上下貫通
鼓勵醫(yī)聯體內醫(yī)療機構在保持行政隸屬關系和財政投入渠道不變的前提下，統(tǒng)籌人員調配、薪酬分配、資源共享等，形成優(yōu)質醫(yī)療資源上下貫通的渠道和機制。
?。ㄒ唬┐龠M人力資源有序流動。統(tǒng)一調配醫(yī)技等資源，發(fā)揮現有資源的最大使用效率。醫(yī)聯體內統(tǒng)籌薪酬分配，充分調動醫(yī)務人員積極性。鼓勵醫(yī)聯體內二級以上醫(yī)療機構向基層醫(yī)療衛(wèi)生機構派出專業(yè)技術和管理人才。在醫(yī)聯體（包括跨區(qū)域醫(yī)聯體）內，醫(yī)務人員在簽訂幫扶或者托管協(xié)議的醫(yī)療機構內執(zhí)業(yè)，不需辦理執(zhí)業(yè)地點變更和執(zhí)業(yè)機構備案手續(xù)。
?。ǘ┨嵘鶎俞t(yī)療服務能力。充分發(fā)揮三級公立醫(yī)院牽頭引領作用，針對區(qū)域內疾病譜和重點疾病診療需求，派出醫(yī)務人員通過專科共建、臨床帶教、業(yè)務指導、教學查房、科研和項目協(xié)作等多種方式，促進優(yōu)質醫(yī)療資源共享和下沉基層。
?。ㄈ┙y(tǒng)一信息平臺。加強規(guī)劃設計，充分發(fā)揮信息系統(tǒng)對醫(yī)聯體的支撐作用，結合建立省、市、縣三級人口健康信息平臺，統(tǒng)籌推進醫(yī)聯體相關醫(yī)院管理、醫(yī)療服務等信息平臺建設，實現電子健康檔案和電子病歷的連續(xù)記錄和信息共享，實現醫(yī)聯體內診療信息互聯互通。醫(yī)聯體可以共享區(qū)域內居民健康信息數據，便捷開展預約診療、雙向轉診、健康管理、遠程醫(yī)療等服務，方便患者看病就醫(yī)，提高醫(yī)學科研技術水平。發(fā)揮遠程醫(yī)療作用，促進醫(yī)療資源貼近城鄉(xiāng)基層，探索實行遠程醫(yī)療收費和支付政策，促進遠程醫(yī)療服務可持續(xù)發(fā)展。
（四）實現區(qū)域資源共享。醫(yī)聯體內可建立醫(yī)學影像中心、檢查檢驗中心、消毒供應中心、后勤服務中心等，為醫(yī)聯體內各醫(yī)療機構提供一體化服務。在加強醫(yī)療質量控制的基礎上，醫(yī)聯體內醫(yī)療機構間互認檢查檢驗結果。探索建立醫(yī)聯體內統(tǒng)一的藥品招標采購、管理平臺，形成醫(yī)聯體內處方流動、藥品共享與配送機制。
五、保障政策
（一）進一步落實政府辦醫(yī)主體責任。加大中央基建投資支持力度，加快補齊醫(yī)聯體發(fā)展短板，提高區(qū)域內疑難重病診療能力、縣級醫(yī)院綜合能力以及遠程醫(yī)療協(xié)作水平，推動醫(yī)聯體更好在基層發(fā)揮作用。地方各級人民政府要落實辦醫(yī)主體責任，落實公立醫(yī)院投入政策，建立財政補助資金與績效評價結果掛鉤機制。醫(yī)聯體內各醫(yī)療機構的產權歸屬保持不變，繼續(xù)按照原渠道撥付財政補助經費。鼓勵醫(yī)聯體通過技術支援、人才培養(yǎng)等方式，吸引社會辦醫(yī)療機構加入并發(fā)揮作用。
?。ǘ┻M一步發(fā)揮醫(yī)保經濟杠桿作用。發(fā)揮醫(yī)保對醫(yī)療服務供需雙方的引導作用。合理拉開基層醫(yī)療衛(wèi)生機構、縣級醫(yī)院和城市大醫(yī)院間報銷水平差距，增強在基層看病就醫(yī)的吸引力，引導參?；颊哂行蚓驮\。探索對縱向合作的醫(yī)聯體等分工協(xié)作模式實行醫(yī)?？傤~付費等多種付費方式，并制定相應的考核辦法，引導醫(yī)聯體內部形成順暢的轉診機制，促使優(yōu)質醫(yī)療資源下沉。
?。ㄈ┩晟迫藛T保障和激勵機制。按照“允許醫(yī)療衛(wèi)生機構突破現行事業(yè)單位工資調控水平，允許醫(yī)療服務收入扣除成本并按規(guī)定提取各項基金后主要用于人員獎勵”的要求，完善與醫(yī)聯體相適應的績效工資政策，健全與崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻緊密聯系的分配激勵機制。落實醫(yī)院用人自主權，實行按需設崗、按崗聘用，建立能上能下、能進能出的靈活用人機制。創(chuàng)新人事管理制度，完善與醫(yī)聯體相適應的職稱晉升辦法，實行科學評價，拓展醫(yī)務人員職業(yè)發(fā)展空間。
?。ㄋ模┙⑴c醫(yī)聯體相適應的績效考核機制。強化考核和制度約束，建立醫(yī)聯體考核指標體系，重點考核醫(yī)聯體技術輻射帶動情況、醫(yī)療資源下沉情況等，不單純考核業(yè)務量，要將三級醫(yī)院醫(yī)療資源下沉情況、與基層醫(yī)療衛(wèi)生機構協(xié)作情況以及基層診療量占比、雙向轉診比例、居民健康改善等指標納入考核體系，引導三級醫(yī)院履行責任、完善措施，主動幫扶基層，切實發(fā)揮引領作用，引導各級各類醫(yī)療機構積極參與。將考核評價結果作為人事任免、評優(yōu)評先等的重要依據，并與醫(yī)務人員績效工資、進修、晉升等掛鉤。
六、組織實施
（一）加強組織領導。各地各有關部門要進一步提高思想認識，把醫(yī)聯體建設作為深化醫(yī)改的重要內容和增進人民健康福祉的有力舉措，切實加強組織領導，建立部門協(xié)調推進機制，完善配套措施，確保工作順利開展。地方各級人民政府要抓緊制定適合本地區(qū)醫(yī)聯體建設的實施意見或方案，明確醫(yī)聯體建設目標及時間進度，按時、保質完成工作任務，2017年6月底前各?。▍^(qū)、市）都要明確推進醫(yī)聯體建設的工作方案，10月底前所有三級公立醫(yī)院都要啟動醫(yī)聯體建設工作。
（二）明確部門職責。各有關部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調和聯動互動，及時出臺配套文件，發(fā)揮政策的疊加效應，保證改革措施有效落實，以醫(yī)聯體建設為抓手促進公立醫(yī)院改革、醫(yī)保支付方式改革、分級診療制度建設等體制機制創(chuàng)新。衛(wèi)生計生行政部門和中醫(yī)藥管理部門要加強對醫(yī)聯體建設的監(jiān)管，明確醫(yī)聯體組織管理和分工協(xié)作制度，牽頭制定相關技術文件。發(fā)展改革（價格）部門要完善醫(yī)藥價格政策?？萍疾块T要會同衛(wèi)生計生行政部門支持國家臨床醫(yī)學研究中心建設，促進醫(yī)聯體發(fā)展。財政部門要按規(guī)定落實財政補助政策。人力資源社會保障部門要加強醫(yī)保醫(yī)療服務監(jiān)管，推進醫(yī)保支付方式改革，完善績效工資分配機制。國家開發(fā)銀行要發(fā)揮開發(fā)性金融“投貸債租證”綜合金融服務優(yōu)勢，支持醫(yī)聯體及相關基礎性建設。
?。ㄈ┘訌姸讲樵u估。國家衛(wèi)生計生委要會同各有關部門通過調研、專項督查、定期評估等方式，及時掌握工作進展，指導各地有序推進醫(yī)聯體建設，保障醫(yī)療質量安全。要給各地改革探索留出空間，及時總結推廣有益經驗，發(fā)揮典型帶動作用，調動地方積極性。各省級衛(wèi)生計生行政部門要會同有關部門建立醫(yī)聯體效果評估機制和績效考核方法，綜合評估質量、安全、效率、經濟與社會效益等因素，以強基層為重點，嚴格落實責任制和問責制，增強大醫(yī)院幫扶基層和控制不合理醫(yī)療費用的動力。要堅持問題導向，防止和破解大醫(yī)院壟斷資源、“跑馬圈地”、“虹吸”基層資源、擠壓社會辦醫(yī)空間等問題。
?。ㄋ模娀麄髋嘤?。地方各級人民政府要開展醫(yī)療機構管理人員和醫(yī)務人員的政策培訓，進一步統(tǒng)一思想、形成共識。要充分發(fā)揮公共媒體作用，加強對分級診療和醫(yī)聯體建設的宣傳，提高社會認可度和支持度，引導群眾改變就醫(yī)觀念和習慣，逐步形成有序就醫(yī)格局。
國務院辦公廳
2017年4月23日
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